Recours permis de construire et lutte contre les recours malveillants : ordonnance relative au contentieux de l’urbanisme

bruno

L’ordonnance du 18 juillet 2013 entend accélérer le règlement des litiges en urbanisme et prévenir les recours malveillants (voire « mafieux »).

À cet effet, l’ordonnance prévoit de modifier le code de l’urbanisme, tout particulièrement le Livre VI « Dispositions relatives au contentieux de l’urbanisme ».

Ainsi, l’intérêt pour agir à l’encontre d’un permis de construire est encadré dans le temps et dans l’espace. En outre, l’auteur d’un recours malveillant peut être condamné à allouer des dommages et intérêts au bénéficiaire du permis de construire.

Enfin, il est prévu de modifier le code général des impôts en vue de permettre l’enregistrement des transactions intervenues en contrepartie du désistement d’un recours.

Dans quelles conditions un recours peut-il être exercé ? Toutes les réponses dans cet article

Date d’entrée en vigueur

L’ordonnance devrait entrer en vigueur le 19 aout 2013.

Téléchargez l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme

Un bref historique

Rapport Labetoulle

Le 11 février 2013, le ministère de l’Egalité des Territoires et du Logement a créé un groupe de travail composé de magistrats et de membres des ministères du Logement et de la Justice afin de proposer des mesures sur la réforme du contentieux de l’urbanisme.

Ce groupe de travail a remis auprès du ministère le 25 avril 2013 son rapport « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » réalisé sous l’égide de Daniel Labetoulle (ancien président de la section du contentieux au Conseil d’État). Le rapport a fait l’objet d’une présentation auprès du public le 14 mai 2013 dans le cadre de la réunion ministérielle sur la simplification des normes et procédures administratives.

Ce rapport établit un ensemble de recommandations visant globalement :

  • A encadrer l’intérêt à agir ;
  • A prévenir le recours malveillant ;
  • Et à clarifier le régime des transactions intervenues en contrepartie du désistement d’un recours.

L’ordonnance reprend finalement l’essentiel du rapport Labetoulle.

Plan d’Investissement pour le Logement (PIL)

Le 21 mars 2013, le chef de l’État s’engage à accélérer la production de logements dans le cadre du Plan d’Investissement pour le Logement (PIL).

Lire cette note sur l’essentiel du PIL : Plan d’urgence pour le logement – impacts sur l’urbanisme

Le PIL prévoit une vingtaine de mesures, concernant à la fois strictement l’urbanisme, et dans le même temps le financement du logement et la rénovation énergétique.

De façon générale, le PIL prévoit de :

  • Raccourcir les délais de procédure dans le cadre de la production de logements ;
  • Permettre à l’autorité compétente en matière d’urbanisme d’accorder des dérogations à certaines règles d’urbanisme ;
  • Simplifier les normes, en proposant notamment un moratoire de 2 ans ;
  • Et d’encourager la rénovation thermique des logements, par la création de « guichets uniques » d’information, ainsi qu’en optimisant l’éco-prêt à taux 0 et le crédit d’impôt développement durable.

Certaines des mesures du PIL seront prises par ordonnances, dont celles relatives à la réforme du contentieux de l’urbanisme, afin d’accélérer le processus législatif.

Loi du 1er juillet 2013 habilitant le gouvernement à procéder par voie d’ordonnance

La loi du 1er juillet 2013 autorise le gouvernement à adopter par ordonnance l’essentiel des mesures du PIL.

Entre autres, le gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnances toute mesure de nature législative permettant :

d’Accélérer le règlement des litiges dans le domaine de l’urbanisme et prévenir les contestations dilatoires ou abusives, notamment en encadrant les conditions dans lesquelles le juge peut être saisi d’un recours en annulation ou d’une demande de suspension en particulier en exigeant des requérants un intérêt suffisamment direct à agir, en aménageant les compétences et les pouvoirs des juridictions, en vue notamment de leur permettre de condamner à dommages et intérêts l’auteur d’un recours abusif, et en réduisant les délais de traitement des procédures juridictionnelles.

Ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme

L’ordonnance du 18 juillet 2013 est la première des sept ordonnances qui seront prises dans le cadre du PIL.

Elle entre en vigueur le 19 aout 2013.

Recours contre les permis de construire, recours malveillant, recours mafieux : de quoi parle-t-on ?

L’ordonnance cible les recours abusifs, malveillants ainsi que les recours « mafieux », tout en veillant à ne pas pénaliser les auteurs de recours exercés en toute « bonne foi ».

Dans le fond, la finalité de l’ordonnance est de décourager les auteurs de recours inutiles afin d’accélérer la construction de logements tout en offrant une meilleure sécurité juridique aux projets de construction.

Recours contre les permis de construire

Tous les tiers ayant un intérêt à agir peuvent exercer un recours à l’encontre d’un permis de construire. Le délai de recours est de deux mois à partir de la pose du panneau d’affichage sur le terrain.

L’article R.600-1 du code de l’urbanisme impose à l’auteur du recours exercé contre un permis de construire de le notifier à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation.

Il s’agit essentiellement de former un recours pour excès de pouvoir, sur lequel le Juge se prononce sur la légalité du permis de construire :

  • L’auteur de la décision est-il compétent (maire, intercommunalité, DDT) ?
  • Existe-t-il un vice de forme ou de procédure (le permis de construire comporte-t-il toutes les pièces requises et sont-elles suffisantes pour permettre à l’administration de statuer correctement) ?
  • Le projet respecte-t-il le droit des sols (implantation, hauteur, stationnement, insertion paysagère …) ?
  • L’administration a-t-elle utilisé une procédure dont elle ne disposait pas pour prendre la décision (dans le cadre d’un refus de permis de construire, est-il motivé correctement) ?

En principe, un permis illégal donne lieu à son annulation. Comme traité plus loin, l’ordonnance permet au Juge de prononcer une annulation partielle lorsque cela est possible.

Recours abusif

Le rapport Labetoulle (p.4) montre qu’un recours est abusif s’il dérange inutilement le juge administratif compte tenu de la faiblesse de son argumentation, des enjeux qui sous-tendent le recours ou selon la fréquence de ces saisines.

Ce n’est pas tant ici le caractère malveillant de la requête qui est souligné que son usage excessif ou infondé.

Recours malveillant

Le rapport Labetoulle soulève également l’existence de recours motivés par la volonté de nuire au bénéficiaire d’un permis de construire.

Le rapport cite l’exemple de recours exercés dans le cadre de la construction de surfaces commerciales (p.4) : une enseigne peut exercer un recours, même inutile, uniquement dans le but de bloquer la construction d’une enseigne concurrente.

L’objectif de ce type de recours consiste exclusivement à « geler » une construction par simple volonté de nuire, quand bien même le jugement est finalement en défaveur du requérant.

L’essentiel pour le requérant étant que la construction soit retardée le plus longtemps possible.

Dans ce cadre et dans le cadre du recours « mafieux », certains requérants se sont ainsi constitué un intérêt pour agir artificiel (p.8) en occupant un logement dans le voisinage d’une opération de construction à la suite de la pose des panneaux d’affichage sur le terrain.

Recours mafieux

Enfin, il est noté dans le rapport l’existence de requêtes motivées par la seule recherche d’une contrepartie financière négociée en échange d’un désistement : le requérant se désiste de l’instance en échange d’une somme d’argent.

Le dossier de presse du ministère du Logement et de l’Egalité des Territoires indique ainsi que la somme en contrepartie d’un désistement peut atteindre plusieurs centaines de milliers d’euros.

Le Juge peut retenir la qualification pénale d’escroquerie (p.20) si la transaction constitue l’aboutissement d’un chantage.

Effets du recours (même rejeté)

Que le recours soit en faveur ou non du requérant, l’opération de construction reste dans les faits « gelée ». Le problème étant que la durée de la procédure peut alors s’étendre jusqu’à 6 ans.

Recours contre les permis de construire : de quoi ne parle-t-on pas ?

Le recours exercé à l’encontre du refus d’un permis de construire

Un pétitionnaire a la possibilité de déposer un recours gracieux ou hiérarchique dès lors que sa demande de permis de construire fait l’objet d’un refus de la part de l’administration.

En cas de réponse négative, le pétitionnaire peut exercer un recours contentieux auprès du Tribunal administratif.

L’ordonnance s’intéresse aux permis de construire ayant déjà fait l’objet d’un accord de la part de l’administration.

Le droit de retrait exercé par l’administration d’un permis de construire illégal

L’administration conserve la possibilité de retirer un permis de construire illégal sous un délai de 3 mois à partir de la date de sa délivrance.

On peut aussi citer dans les thèmes exclus de l’ordonnance les recours exercés auprès d’une juridiction civile : méconnaissance d’une règle de droit privé, trouble anormal de voisinage …

Recours permis de construire : les innovations apportées par l’ordonnance

L’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme apporte 4 innovations :

  • L’encadrement de l’intérêt pour agir à l’encontre d’un permis de construire ;
  • La possibilité offerte au Juge de prononcer une annulation partielle ;
  • La possibilité offerte au bénéficiaire du permis de construire d’ouvrir une action en réparation à l’encontre de l’auteur d’un recours abusif ;
  • L’obligation de déclarer auprès de l’administration fiscale l’éventuelle transaction financière en contrepartie du désistement du requérant.

L’annulation partielle n’est pas réellement une innovation, toutefois l’ordonnance réécrit le code de l’urbanisme de manière à permettre la régularisation du projet en première instance.

Encadrement dans le temps et l’espace de l’intérêt pour agir

L’ordonnance introduit deux nouveaux articles au code de l’urbanisme en vue d’encadrer l’intérêt pour agir : les articles L.600-1-2 et L.600-1-3.

L’article L.600-1-2 dispose que l’opération contre laquelle un recours peut être exercé doit avoir un effet « direct » sur l’usage du bien (logement, terrain) du requérant.

Il reviendra au Juge d’apprécier :

  • Le caractère direct des effets de l’opération contre laquelle un recours est exercé ;
  • Et si les travaux sont réellement de nature à altérer l’usage du bien du requérant.

Le bien doit par ailleurs faire l’objet d’une occupation régulière du requérant.

Ainsi, le code de l’urbanisme devrait limiter les comportements consistant à louer in extremis un appartement à proximité d’une opération de construction exclusivement dans le but d’exercer un recours.

Article L.600-1-2 :

Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation.

L’intérêt à agir contre un permis de construire s’apprécie à la date d’affichage du permis de construire en mairie, et non pas nécessairement à l’installation des panneaux d’affichage sur le terrain.

Article L.600-1-3 :
Sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.

Possibilité offerte au Juge de prononcer une annulation partielle

L’ordonnance offre la possibilité au Juge de prononcer une annulation partielle en cours d’instance dès lors qu’un des moyens de recours est susceptible d’entrainer l’annulation de la totalité du permis de construire.

Ainsi, l’article L.600-5 du code de l’urbanisme est écrit de la façon suivante :

Article L.600-5 :

Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation.

La nouvelle rédaction du L.600-5 permet, si possible, de régulariser la seule partie illicite de la construction en déposant un permis de construire modificatif dès la première instance.

En outre, après avoir « invité les parties à présenter leurs observations », le nouvel article L.600-5-1 permet au Juge de surseoir à statuer dans un délai au cours duquel un permis modificatif peut lui être notifié.

L’objectif est d’inviter les parties à trouver un compromis satisfaisant à la fois le bénéficiaire de l’autorisation de construire, lequel a la possibilité de déposer un permis modificatif, et le requérant, qui peut cesser ses poursuites s’il estime que le permis modificatif ne nuit pas à ses intérêts.

Recours abusif et dommages et intérêts

L’auteur d’un recours abusif peut être condamné à verser des dommages et intérêts au bénéficiaire du permis de construire, si la requête a entraîné un préjudice anormal pour le bénéficiaire du permis de construire.

L’article L.600-7 dispose à cet effet que :

Article L.600-7 :

Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel.

Lorsqu’une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l’environnement au sens de l’article L. 141-1 du code de l’environnement est l’auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes.

L’article L.600-7 permet au bénéficiaire du permis de construire de ne plus avoir à effectuer un recours distinct ou auprès d’une juridiction civile en vue d’obtenir une réparation.

Cette disposition, issue du rapport Labetoulle, a surtout une portée symbolique et dissuasive. Les auteurs du rapport estiment que la réparation devrait s’appliquer de façon suffisamment extraordinaire qu’elle ne devrait pas retarder le cours habituel de la justice.

La portée est certes symbolique, il n’empêche néanmoins que l’auteur d’un recours abusif reste plus que jamais susceptible de faire l’objet d’une action en réparation.

Transaction contre désistement : enregistrement fiscal obligatoire

A la suite de discussions entre les parties, il peut être mis fin à l’instance par le désistement du requérant.

Le désistement peut s’effectuer en contrepartie d’avantages en nature, d’une modification du projet ou suite à une transaction financière.

Le ministère du Logement et de l’Egalité des Territoires souligne que la transaction financière n’a en soi rien de douteux. Comme le montre le rapport Labetoulle, la contrepartie financière peut au contraire être un moyen de construire un compromis ou de réparer un préjudice.

Cependant, la transaction financière peut aussi être l’accomplissement d’un chantage exercé par un requérant.

Sans que le principe du règlement d’un litige moyennant transaction soit remis en cause, le code de l’urbanisme prévoit toutefois que les sommes doivent être déclarées auprès de l’administration fiscale.

La finalité est de dissuader les auteurs réguliers de cette pratique par la publication auprès du fisc des sommes versées par le bénéficiaires d’un permis de construire (la régularité des versements attirera forcément l’attention des services fiscaux).

Il est ainsi créé l’article L.600-8 au code de l’urbanisme :

Article L.600-8 :

Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l’article 635 du code général des impôts.

L’article 635 du code général des impôts est réécrit de la façon suivante :

Doivent être enregistrés dans le délai d’un mois à compter de leur date :

9° La transaction prévoyant, en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature, le désistement du recours pour excès de pouvoir formé contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager.

L’omission de cette déclaration peut exposer l’auteur d’un recours à une action en restitution.

Tableau de synthèse

Code de l’urbanisme AVANT l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme Modifications apportées par l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme
L.600-1-2Néant.Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation.
L. 600-1-3Néant.Sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire.
L.600-5Lorsqu’elle constate que seule une partie d’un projet de construction ou d’aménagement ayant fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation.L’autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l’autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive.Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation.
L. 600-5-1Néant.Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire,de démolir ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.
L. 600-7Néant.Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en oeuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. Lorsqu’une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l’environnement au sens de l’article L. 141-1 du code de l’environnement est l’auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes.
L. 600-8Néant.Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l’article 635 du code général des impôts.La contrepartie prévue par une transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition. L’action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention de l’avantage en nature.Les acquéreurs successifs de biens ayant fait l’objet du permis mentionné au premier alinéa peuvent également exercer l’action en répétition prévue à l’alinéa précédent à raison du préjudice qu’ils ont subi

Bilan

Ces mesures intéressent très largement les recours exercés à l’encontre des logements collectifs.

Toutefois, elles s’appliquent à l’ensemble des maîtres d’ouvrages, qu’ils soient promoteurs de logements collectifs ou simples particuliers.

De telle sorte que ce sont tous les titulaires de permis de construire qui bénéficient de ces dispositions.


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