La notification pour insuffisance : mise en oeuvre et effets sur l’instruction

bruno

Le code de l’urbanisme offre la possibilité au service instructeur d’adresser une notification pour pièce manquante au demandeur d’une autorisation de construire.

Cette notification est transmise si la demande d’autorisation de construire ne comporte pas :

  • L’une des pièces à joindre au dossier – pièce manquante
  • Ou des informations nécessaires à l’instruction, même si la pièce a effectivement été produite – pièce insuffisante

La demande d’autorisation de construire doit en effet permettre à l’autorité compétente de statuer en connaissance de cause, sauf à entraîner l’irrégularité de la procédure.

Le formulaire d’autorisation de construire et le « projet architectural » sont les éléments les plus facilement sujets à insuffisance. Néanmoins, l’insuffisance d’une pièce peut être compensée par une autre, sans que cela n’entache la légalité de l’autorisation.

La notification pour insuffisance : définition, forme et effets sur l’instruction

La notification pour insuffisance : qu’est-ce que c’est ?

Le code de l’urbanisme précise le contenu d’une demande d’autorisation de construire.

Celle-ci se compose :

  • De formulaires, selon qu’un projet relève du permis de construire ou de la déclaration préalable ;
  • De pièces à joindre obligatoirement, dont les pièces du « projet architectural » : plan de situation, de masse, des façades, notice, document graphique, photographies ;
  • De pièces à joindre selon la situation juridique du terrain ou la nature du projet : par exemple, l’attestation RT 2012, une étude de sol, ou encore une attestation de conformité pour un dispositif d’assainissement autonome.

Dans son article R.423-38, le code de l’urbanisme montre que la notification pour pièce manquante intervient lorsque le dossier ne comprend pas l’une des pièces à joindre au dossier.

Toutefois, elle peut également être émise même si la pièce a été jointe au dossier (elle n’est donc pas manquante), mais qu’elle ne permet pas à l’administration de statuer en connaissance de cause.

Exemples de motifs justifiant une notification pour pièces manquantes en raison d’insuffisances dans le dossier. L’administration a adressé une notification pour pièces manquantes, alors qu’elles avaient bien été jointes au dossier : il s’agit d’un « moyen » de recueillir des documents permettant d’instruire convenablement la demande. En l’espèce, le service instructeur a remarqué une incohérence entre les pièces du dossier, un défaut de mise en forme et une insuffisance au plan de masse.


De façon générale, une pièce est insuffisante lorsqu’elle ne permet pas au service instructeur de vérifier la conformité d’un projet au regard des dispositions d’urbanisme.

Par exemple, un plan de masse ne faisant pas apparaître les plantations supprimées par un administré est une pièce « insuffisante » (Cour Administrative d’Appel de Paris, 1ère chambre , 05/07/2007, 04PA03994, Inédit au recueil Lebon, cité par Me Christophe Buffet). En effet, le code de l’urbanisme prévoit qu’un plan de masse doit illustrer, s’il y’a lieu, les plantations maintenues ou supprimées (art. R.431-9 du code de l’urbanisme).

En outre, dans une réponse publiée au Journal Officiel le 19/04/2011, le législateur estime qu’une pièce inexploitable en raison d’un défaut de lisibilité la rend insuffisante pour l’instruction du dossier (Question AN n°99827, Mme Biémouret, publié au JO le 19/04/2011).

Une pièce peut toutefois être suffisante même lorsqu’elle n’intègre pas l’ensemble des informations énumérées par la loi ou la réglementation, dès lors que leur absence est sans effet sur l’appréciation portée par l’autorité compétente (Conseil d’État, 6ème sous-section jugeant seule, 11/01/2013, 343179, Inédit au recueil Lebon, cité par Me Christophe Buffet).

Dans tous les cas, il revient au pétitionnaire de renseigner l’administration de l’ensemble des composantes de son projet pouvant exercer une influence sur sa position.

Afin de tenir compte de la variété des situations possibles, le code de l’urbanisme ne précise pas ce qu’est une « insuffisance », cette notion est principalement de nature jurisprudentielle.

La notification pour pièce manquante est finalement qu’un moyen permettant à l’administration d’inviter le pétitionnaire à compléter une pièce jointe à son dossier au lieu de lui adresser directement un refus.

Notification pour insuffisance : forme et délai

La notification pour pièce manquante ou insuffisante intervient sous un mois suivant la réception ou le dépôt du dossier en mairie (art. R.423-38 du code de l’urbanisme). L’envoi de la notification s’effectue en lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par courrier électronique.

La notification dresse la liste exhaustive des pièces manquantes.

L’article R.423-39 du code de l’urbanisme indique que la notification doit préciser :

a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ;

b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ;

c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie.

Effet de la notification pour pièce insuffisante

La notification pour pièce manquante ou insuffisante a pour conséquence d’interrompre le délai d’instruction.

En effet, le délai d’instruction commence à la date de réception d’un dossier complet en mairie (art. R.423-9 du code de l’urbanisme).

En cas de dossier insuffisant, le nouveau délai d’instruction démarre à la date de réception des pièces manquantes en mairie.

Le pétitionnaire dispose d’un délai de 3 mois pour venir compléter son dossier à partir de la réception de la notification pour pièce manquante. A défaut de la production des pièces exigées, la demande d’autorisation de construire fait l’objet d’un refus tacite.

Effet de la notification hors délai

Une notification pour pièce manquante transmise hors délai n’aboutit pas à son annulation :

  • L’administration reste tenue de l’adresser au pétitionnaire (sauf à risquer l’irrégularité de la procédure) ;
  • Le pétitionnaire reste tenu de transmettre les pièces manquantes ou insuffisantes (sauf à risquer de faire l’objet d’un refus) ;

En revanche, la notification pour pièce manquante transmise hors délai n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction.

Notification pour insuffisance : les principales pièces concernées

Formulaire d’autorisation de construire

Le formulaire d’autorisation de construire permet d’informer l’administration de :

  • L’identité du demandeur, notamment son adresse de correspondance ;
  • Les surfaces de plancher créées, supprimées ou faisant l’objet d’un changement de destination ;
  • La situation juridique du terrain (sa localisation, fait-il l’objet d’un certificat d’urbanisme, est-il en lotissement) ;
  • La nature du projet.

Un formulaire ne comportant pas les informations nécessaires à l’instruction de la demande justifie l’envoi d’une notification pour insuffisance.

En outre, le formulaire d’autorisation de construire comporte un cadre « engagement du demandeur », à signer par l’auteur de la demande.

Le cadre « engagement du demandeur », en dernière page des formulaires d’autorisation de construire


En signant ce cadre, le pétitionnaire atteste avoir la qualité pour demander une autorisation de construire (propriétaire, titulaire d’un titre habilitant à construire, mandataire en cas d’indivision).

En conséquence, l’omission de la signature est également de nature à justifier une notification pour insuffisance du dossier.

En effet, bien que l’administration ne soit pas tenue de contrôler la qualité du demandeur (Conseil d’État, 9ème et 10ème sous-sections réunies, 15/02/2012, 333631, Publié au recueil Lebon), elle doit pour autant refuser la demande si elle est informée du fait que le pétitionnaire n’a pas la qualité pour déposer un permis de construire (Conseil d’État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 27/02/2008, 289945).

Par ailleurs, un permis de construire déposé par un demandeur n’ayant pas la qualité à déposer une demande d’autorisation de construire est réputé être obtenu par fraude, il peut donc être retiré à tout moment (Conseil d’Etat, 2 / 6 SSR, du 10 octobre 1990, 86379 86380, mentionné aux tables du recueil Lebon).

Formulaire de déclaration des éléments imposables

La déclaration des éléments imposables au titre du code de l’urbanisme fait l’objet d’un formulaire distinct et joint à la demande d’autorisation de construire : le formulaire de « Déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions ».

La circulaire du 18 juin 2013 relative à la réforme de la fiscalité de l’aménagement montre que (p.29) :

Cette déclaration doit être présente dans le dossier et remplie, c’est-à-dire comporter la mention de la surface taxable créée. En cas de non-création de surface taxable, il doit être porté la mention « néant » ou « 0 m² ». La déclaration doit être signée et datée.

A défaut de présence de tous ces éléments, le dossier est déclaré incomplet ; une demande de pièce complémentaire est adressée au pétitionnaire dans le premier mois.

Les pièces à joindre au formulaire

Plan de situation

Le plan de situation est une pièce permettant de situer le terrain au sein de la commune.

Ainsi, si le terrain n’est pas identifiable (par exemple, s’il n’est pas entouré sur le plan), alors le service instructeur peut être amené à transmettre une notification pour insuffisance.

Plan de masse

Le plan de masse permet de visualiser la composition générale du terrain et la façon dont un projet s’y insère (il s’agit peut-être de la pièce la plus importante du dossier).

Il permet essentiellement à l’administration de contrôler le respect des règles de prospect :

  • Distances des constructions par rapport aux constructions voisines ;
  • Distances des constructions par rapport aux limites de terrain.

Un plan insuffisamment coté peut entrainer une notification pour insuffisance.

Par ailleurs, selon la nature du projet envisagé, il peut être nécessaire d’inscrire des informations complémentaires : emplacement des bâtiments démolis, emplacement des plantations, raccordement des réseaux, localisation du dispositif d’assainissement autonome … Un plan de masse imprécis au regard du projet envisagé peut donner lieu à une insuffisance.

Plan en coupe

Le plan en coupe est une représentation du profil du terrain et des constructions (art. R.431-10 du code de l’urbanisme).

Il illustre notamment les hauteurs :

  • Du niveau du sol au niveau de l’égout du toit ;
  • Du niveau du sol au niveau du faîtage.

Un plan en coupe n’illustrant pas l’altimétrie du terrain naturel, dès lors que cette information est nécessaire à l’instruction, peut donner lieu à une notification pour insuffisance. Il en est de même pour un plan en coupe n’informant pas l’administration des hauteurs envisagées pour les constructions.

Un plan en coupe de l’état initial du terrain doit être transmis lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain (affouillement, exhaussement), à défaut une notification pour insuffisance peut être adressée.

Plan des façades et des toitures

Le plan des façades et des toitures représente l’aspect extérieur d’une construction à l’issue des travaux (art. R.431-10 du code de l’urbanisme). Un plan des façades de l’état initial de la construction doit être transmis lorsque les travaux ont pour effet de modifier son aspect extérieur (construction accolée, modification en façade ou en toiture), à défaut de motiver l’envoi d’une notification pour insuffisance.

Document graphique

Le document graphique est une pièce graphique simulant l’insertion d’une construction sur le terrain faisant l’objet de la demande.

Le document graphique doit permettre d’apprécier son intégration par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages ainsi que le traitement des accès et du terrain (art. R.431-10 du code de l’urbanisme).

Aussi, un document graphique ne permettant pas de visualiser l’insertion d’un projet à son environnement peut être un moyen retenu pour formuler une requête en annulation d’un permis de construire (Cour administrative d’appel de Douai, 1re chambre – formation à 3, 24/10/2013, 12DA01399).

Photographies

Les photographies jointes à la demande d’autorisation de construire permettent au service instructeur de considérer l’incidence d’un projet dans son paysage. L’angle des prises de vue doit être reporté sur le plan de masse (art. R.431-10 du code de l’urbanisme).

Comme le montre le législateur (Question AN n°99827, Mme Biémouret, publié au JO le 19/04/2011) :

Parfois les documents fournis sont inexploitables car l’angle de prise de vue, la qualité du tirage, l’absence de report sur le plan rendent ces pièces insuffisantes pour l’instruction.

De telle sorte que des photographies inexploitables donnent lieu à une notification pour insuffisance.

Cas particulier : recours à un architecte

Les personnes physiques ainsi que les EARL unipersonnelles (exploitations agricoles) sont tenus de recourir à un architecte dès lors qu’une construction nouvelle à usage d’habitation dépasse les 170 m² de surface de plancher ou d’emprise au sol développant de la surface de plancher.

Le formulaire de permis de construire permet ainsi de renseigner l’administration du recours ou non à un architecte ainsi que son identité (cadre : « avez-vous eu recours à un architecte ? »).

l revient à l’architecte d’apposer sa signature et son cachet sur le formulaire ainsi que sur les pièces à joindre constituant le « projet architectural » :

  • Plan de masse
  • Plan en coupe
  • Plan des façades et des toitures
  • Document graphique
  • Notice décrivant le terrain et présentant le projet

Lorsque son recours est obligatoire et que la demande ne comporte aucune information sur l’architecte en charge de la demande, le service instructeur peut adresser une notification pour insuffisance, quand bien même la demande comporte l’ensemble des pièces obligatoires.

Bilan : l’insuffisance s’apprécie au regard de l’ensemble du dossier

L’insuffisance est de nature à priver l’administration de la possibilité de porter une appréciation en toute connaissance de cause sur le projet qui lui est soumis.

Toutefois, l’analyse de la demande d’autorisation de construire s’effectue sur l’ensemble du dossier, et non sur chacune de ses composantes prises indépendamment.

Ainsi, la jurisprudence montre régulièrement que l’insuffisance d’une pièce peut être complétée par une autre.

Par exemple, la Cour Administrative d’Appel de Marseille (Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 20/06/2013, 10MA00555, Inédit au recueil Lebon) a montré dans une affaire que l’insuffisance de la « notice décrivant le terrain et présentant le projet » a pu être compensé « eu égard aux autres pièces du dossier de la demande ».

De manière générale, comme le montre la Cour Administrative d’Appel de Nantes (Cour Administrative d’Appel de Nantes, 2ème Chambre, 19/04/2013, 11NT02491, Inédit au recueil Lebon) :

Si la régularité de la procédure d’instruction du permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l’ensemble des documents exigés par les dispositions [..] du code de l’urbanisme …

… le caractère insuffisant de l’un de ces documents [..] ne constitue pas nécessairement une irrégularité […]

… si l’autorité compétente est en mesure, grâce aux pièces produites, d’apprécier l’ensemble des critères énumérés par ces dispositions.


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