Permis de construire ou déclaration préalable refusé : les principaux motifs de refus

bruno

L’examen d’une demande d’autorisation de construire peut aboutir à un refus dès lors qu’il apparait que les travaux seraient de nature à porter atteinte aux dispositions d’urbanisme ou contraires à une servitude d’utilité publique.

Le refus ne peut pas être arbitraire : il appartient à l’administration de justifier les raisons pour lesquelles un projet ne peut pas être accepté.

Voici quels sont les principaux motifs de refus.

Les refus motivés en raison du caractère inconstructible du terrain

Terrain en zone non constructible identifiée par le Plan Local d’Urbanisme (PLU)

Le Plan Local d’Urbanisme (PLU) peut définir des zones de la commune dans lesquelles la construction peut y être interdite ou soumise à des conditions particulières (article R 123-9 du code de l’urbanisme – il s’agit en règle générale de certaines zones à urbaniser et zones naturelles). Une demande d’autorisation de construire déposée pour un projet situé dans une zone qui n’est pas ouverte à l’urbanisation fait en principe l’objet d’un refus.

Terrain en secteur inconstructible identifié par une Carte communale

La carte communale, qui s’applique d’ordinaire aux territoires ruraux, distingue les secteurs constructibles des secteurs inconstructibles, dans lesquelles la construction est interdite en vue de sauvegarder les terres agricoles ou les paysages naturels (article L.124-2 du code de l’urbanisme).

Par exception, au sein des secteurs classés non constructibles sous carte communale, certains travaux sur construction existante peuvent être autorisés sous réserve du respect de certaines prescriptions. Par exemple, l’extension des bâtiments existants peut être tolérée par l’administration si les surfaces à créer sont limitées.

En revanche, les constructions nouvelles, c’est-à-dire non attenantes à une construction existante y sont en principe systématiquement interdites (Rép. Roubaud : AN 25-7-2006 n° 84640).

Cas particulier : terrain inconstructible situé en zone/secteur constructible

Un terrain peut être localisé dans une partie constructible de la commune, sans qu’il ne soit pour autant possible d’y envisager une opération de construction, à moins d’effectuer les travaux nécessaires.

Ainsi, un terrain enclavé, c’est-à-dire dont l’accès depuis la voie publique est inexistant ou insuffisant, ne devrait pas être constructible (Conseil d’État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 08/10/2008, 295972 et article R.111-5 du code de l’urbanisme pour un terrain soumis à carte communale) sauf en aménageant une voie d’accès ou en justifiant d’un droit de passage

De même, un terrain peut avoir atteint le plafond de surface de plancher ou d’emprise au sol autorisées (Coefficient d’Occupation des Sols, Coefficient d’Emprise au Sol), auquel cas il devient impossible de créer de la surface supplémentaire, sauf éventuellement en supprimant de la surface existante.

Ou encore, un terrain peut devenir inconstructible si sa contenance est en dessous du seuil de la superficie minimale imposée par le règlement d’urbanisme, sous réserve d’entreprendre une opération de division de terrain.

Dans ces situations où le terrain est inconstructible de fait et que la demande ne prévoit pas les aménagements nécessaires pour le rendre constructible, le service instructeur peut être en droit de délivrer un refus.

Terrain inconstructible en raison d’un Plan d’Exposition au Bruit (PEB)

Le Plan d’Exposition au Bruit (PEB) est établi dans le périmètre de certains aérodromes civils, militaires et de délestage. Ce plan présente un document graphique permettant de localiser les zones de la commune exposées aux nuisances sonores.

Les zones sont classées en catégories selon l’importance de l’exposition au bruit :

  • Bruit fort : catégories A et B ;
  • Bruit modéré : catégorie C ;
  • Aérodromes à fort trafic public : catégorie D (facultatif pour les aérodromes de faible importance).

La construction de nouveaux bâtiments est en principe interdite dans les zones A,B,C définies par le PEB (article L.147-5 du code de l’urbanisme), sauf :

  • En zone B, C et dans les parties urbanisés de la zone A : les logements de fonction nécessaires aux activités industrielles, commerciales ou agricoles ;
  • En zone C : les maisons d’habitation individuelles implantées dans des secteurs déjà urbanisés, dès lors qu’elles n’entraînent qu’un faible accroissement de la capacité d’accueil d’habitants exposés aux nuisances ;
  • En zone D : les bâtiments nouveaux à usage d’habitation y sont en principe autorisés sous réserve du respect de normes particulières d’isolation acoustique (article L.147-6 du code de l’urbanisme).

Il apparait finalement que le service instructeur peut motiver le refus d’une autorisation de construire dès lors que le terrain est situé dans le périmètre inconstructible identifiée par le PEB, ou éventuellement si le projet ne respecte pas les normes d’isolation acoustique.

A savoir qu’un plan d’exposition au bruit est assimilé à un document d’urbanisme, au même titre qu’un POS/PLU ou qu’un Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur (TA Dijon 1-4-1997 n° 95-3545, Association Quétigny environnement c/ Préfet de la région de Bourgogne : BJDU 3/97 p. 207).

Terrain inconstructible en raison de la loi Littoral

La loi Littoral, codifiée aux articles L.146 et suivants du code de l’urbanisme, vise à protéger les espaces littoraux par la maitrise de l’urbanisation des territoires.

Le code de l’urbanisme dispose que les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de 100 mètres en dehors des espaces urbanisées (article L. 146-4 III du code de l’urbanisme). Cette disposition s’applique à la fois aux constructions nouvelles et à l’extension des bâtiments existants (Conseil d’État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 21/05/2008, 297744).

Les travaux sur construction existante sans ajout de surface ni changement de destination peuvent y être acceptés (Conseil d’État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 08/10/2008, 293469).

Cas particulier : traitement des espaces libres et surfaces minimales du terrain

Le règlement d’urbanisme des communes soumises à POS/PLU a la possibilité :

  • De fixer une superficie minimale des terrains constructibles ;
  • Et/ou de réglementer la quantité d’espaces libres.

Aussi, si la demande montre qu’un bâtiment ne peut pas être construit en raison des dimensions du terrain ou s’il ne dispose pas d’une quantité d’espaces libres suffisante, alors l’autorisation n’a pas à être délivrée.

Le terrain est grevé d’une servitude d’utilité publique

Note : cet article revient brièvement sur quelques servitudes administratives.
Vous retrouverez des d’informations beaucoup plus complètes sur les Aires de mise en Valeur du Patrimoine, soumises à la compétence de l’Architecte des Bâtiments de France (ABF), en vous rendant ici -> ABF : obtenir une autorisation de construire en secteur protégé

Une Servitude d’Utilité Publique (SUP) consiste en une disposition affectant l’usage des sols (article R.126-1 du code de l’urbanisme). La liste des SUP est annexée à l’article R.126-1 du code de l’urbanisme : Liste des servitudes d’utilité publique

L’annexe de l’article R.126-1 du code de l’urbanisme distingue 4 grandes catégories de SUP :

  1. Les servitudes relatives à la conservation du patrimoine naturel, culturel et sportif : exemples -> sites classés, inscrits, réserve naturelle, Aire de mise en Valeur du Patrimoine (ZPPAUP/AMVAP).
  2. Les servitudes relatives à l’utilisation de certaines ressources et équipements : exemples -> mines et carrières, aviation civile, télécommunication, voies ferrées, alignement.
  3. Les servitudes relatives à la Défense nationale : exemples -> abords de champs de tir, zones d’isolement, navigation et défense des côtes.
  4. Les servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique : exemples -> Plan de Prévention des Risques (risques naturels : comme les inondations, les risques sismiques, etc. | risques technologiques : terrains à proximité d’une installation classée protection pour l’environnement, les risques miniers les risques miniers, etc.), cimetières.

La SUP peut avoir pour effet de créer un périmètre au sein de laquelle toutes les nouvelles constructions ainsi que les travaux entrepris sur les constructions existantes y sont interdits ou doivent respecter des conditions particulières.

Le service en charge de l’instruction de la demande peut alors être amené à consulter les services extérieurs compétents afin de recueillir un avis, souvent déterminant, sur le projet qui fait l’objet de la demande d’autorisation de construire.

En outre, la demande peut avoir à comporter des documents supplémentaires permettant d’assurer son instruction, par exemple une étude de sols en zone comprise dans un Plan de Prévention des Risques Naturels prévisibles (article R. 431-16 c) du code de l’urbanisme).

S’il apparait que le projet n’est pas conforme avec les obligations établies par la SUP, alors le service instructeur peut émettre un avis défavorable ou soumis à prescriptions.

Exemple de la loi Montagne

La loi du 9 janvier 1985, dite loi Montagne, est applicable à 7 massifs en France : Jura, Vosges, Alpes du Nord, Alpes du Sud, Corse, Massif central et Pyrénées.

La constructibilité des terrains en dehors des parties urbanisées du territoire concerné peut y être limitée (article L.145-3 du code de l’urbanisme).

En conséquence, sous réserve du règlement applicable, une demande d’autorisation peut être refusée dès lors que le terrain :

  • Ne s’inscrit pas en continuité des parties urbanisées du territoire ;
  • Lorsque le projet n’a pas pour effet de maintenir l’activité agricole ,
  • Ou encore s’il porte atteinte au patrimoine naturel/culturel.

Cas particulier : le Règlement Sanitaire Départemental (RSD)

Le Règlement Sanitaire Départemental (RSD) intègre des règles prescrites par arrêté préfectoral, relatives aux eaux destinées à la consommation, aux locaux d’habitation et à usage professionnel, à l’élimination des déchets, à l’hygiène en milieu rural et à l’hygiène alimentaire.

Le RSD peut imposer des règles d’implantation des immeubles d’habitation par rapport aux bâtiments d’élevage (Conseil d’Etat, 5 / 7 SSR, du 16 janvier 2002, 210340). Les règles du RSD s’imposent en principe au permis de construire (Conseil d’Etat, 3 / 5 SSR, du 4 janvier 1985, 47248).

De telle sorte qu’un projet édifié en méconnaissance des règles du RSD doit donner lieu à un refus.

Les refus motivés par la nature du projet

La demande d’autorisation de construire peut être refusée si le projet n’est pas conforme avec les dispositions légales et réglementaires d’utilisation des sols (article L.421-6 du code de l’urbanisme).

Ce n’est donc plus nécessairement la situation du terrain qui entraine le refus, mais le projet lui-même lorsqu’il ne respecte pas les règles d’urbanisme.

Le projet n’est pas autorisé

Le POS/PLU peut explicitement interdire la construction de certains bâtiments en raison de leur destination. Cette interdiction est essentiellement motivée compte tenu du caractère de la zone à préserver.

Le projet s’il est constructible doit par ailleurs demeurer compatible avec le maintien du caractère de la zone. Ainsi, la construction d’un bâtiment à destination agricole ne devrait pas être autorisée en zone urbaine. Inversement, la construction d’un bâtiment à destination d’habitation ne devrait également pas être admise en zone agricole, sous réserve du document d’urbanisme local.

Également, le POS/PLU peut interdire la construction de certaines installations, toujours au regard du caractère de la zone. Par exemple, la construction d’éoliennes peut être proscrite en zone urbaine.

Le projet dépasse le plafond des surfaces constructibles autorisées

Le POS/PLU peut introduire un Coefficient d’Occupation des Sols (COS – en zone Urbaine ou à Urbaniser), un Coefficient d’Emprise au Sol (CES) ou un Plafond Légal de Densité (PLD). Ces indices ont globalement pour effet d’encadrer les surfaces constructibles, ou le gabarit des constructions dans le cadre du CES.

Un projet dont les surfaces ou le gabarit excèdent le seuil fixé par le règlement d’urbanisme est en conséquence refusé par l’administration.

Le projet ne respecte pas les règles d’implantation

Le règlement d’urbanisme peut imposer aux constructions nouvelles de respecter des distances minimales d’implantation depuis :

  • La voie publique (l’alignement) ;
  • Les limites séparatives ;
  • Selon une marge de recul établie par le règlement du POS/PLU ou une servitude d’utilité publique.

Une demande laissait apparaitre qu’un projet ne respecte pas ces distances minimales fait l’objet d’un refus.

Par ailleurs, une construction dont l’implantation est de nature à mettre en cause la sécurité ou la salubrité peut de la même manière être refusée par l’administration.

La hauteur du projet n’est pas conforme

Une hauteur maximale peut être imposée aux constructions. En conséquence, un projet dont la hauteur excède le plafond prévu par le règlement d’urbanisme est refusé.

En outre, un projet dont la hauteur serait de nature à porter atteinte au paysage (naturel ou urbain) motive facilement le refus de la demande d’autorisation de construire. Cette hypothèse est à mettre en parallèle avec les règles d’aspect extérieur des bâtiments.

L’aspect extérieur du projet n’est pas conforme

Le règlement d’urbanisme encadre l’aspect extérieur des bâtiments.

Ces règles d’aspect extérieur s’applique aussi bien à :

  • L’allure générale de la construction : ses façades, sa couverture, l’orientation de la toiture, sa pente et les teintes employées ;
  • Qu’à ses éléments de composition : ses ouvertures (portes, fenêtres), ses éléments de zinguerie.

Commune soumise à POS/PLU

Les règles d’aspect extérieur sont généralement suffisamment précises pour ne pas faire l’objet d’interprétation subjective.

Par exemple, il peut être proscrit l’emploi de tel type de coloris ou d’enduit de façade, une pente minimale de toiture peut être imposée, les ouvertures en toiture peuvent être interdites …

Commune soumise à carte communale

Le service instructeur dispose d’un plus large pouvoir d’appréciation, dans la mesure où la carte communale n’a pas à réglementer l’aspect extérieur des constructions. Il appartient au service instructeur d’estimer objectivement si l’aspect extérieur d’un projet contraste avec le caractère architectural local ou le paysage naturel.

Dans tous les cas

Le refus d’une demande d’autorisation de construire peut être motivé en raison du fait que le projet déroge aux règles d’aspect extérieur apportées par le POS/PLU/PSMV, ou lorsqu’il porte un préjudice au paysage naturel ou bâti (article R.111-21 du code de l’urbanisme et article R.111-1 du code de l’urbanisme).

Pour l’essentiel, une construction doit représenter une simplicité de volume, être compatible avec l’architecture locale et en conséquence s’intégrer au paysage (qu’il soit naturel ou bâti).

Le projet ne comporte pas le nombre d’emplacements de stationnement requis

Les POS/PLU ont la possibilité de définir un nombre d’emplacements de stationnement en fonction des surfaces de plancher à construire. Cette disposition a pour effet de limiter le stationnement des véhicules sur la voie publique.

Ainsi : plus la surface de plancher envisagée est importante, plus le terrain sera susceptible d’intégrer des emplacements de stationnement supplémentaires.

A remarquer qu’en règle générale, les POS/PLU se limitent à imposer des emplacements de stationnement, sans pour autant définir le type d’aménagement à prévoir à cet effet. Toujours sous réserve de la rédaction du POS/PLU, un emplacement aménagé sur une surface libre, une installation accolée type « appentis » ou encore un carport devrait suffire s’il respecte les dispositions d’urbanisme.

Le projet présente un risque pour la salubrité ou la sécurité

Le projet doit être conforme aux règles relatives à l’assainissement et à l’écoulement des eaux pluviales.

Le POS/PLU disposent en règle générale qu’un terrain doit être raccordé au réseau d’assainissement collectif, ou, à défaut, disposer d’un dispositif d’assainissement non collectif. La carte des réseaux d’eaux pluviales et usées apparait théoriquement dans les « annexes sanitaires » du POS/PLU.

Lorsqu’il est prévu de réaliser ou de réhabiliter une installation d’assainissement non collectif, le dossier doit comporter une attestation de conformité aux normes techniques applicables (article R.431-16 C) du code de l’urbanisme).

De plus, les POS/PLU imposent en principe que l’écoulement des eaux pluviales soit effectué sur l’emprise du terrain ou vers les réseaux prévus à cet effet sans écoulement sur le domaine publique ni évacuation vers un réseau collectif d’assainissement.

Globalement, il appartient au service instructeur de consulter, s’il y a lieu, le service extérieur en charge de l’assainissement afin de recueillir un avis sur le projet (favorable ou défavorable).

Que la commune soit soumise à POS/PLU ou à Carte communale, l’administration peut dans tous les cas invoquer l’article R.111-2 du code de l’urbanisme afin de motiver le refus d’une demande (article R.111-1 du code de l’urbanisme).

Cet article dispose en effet que « le projet peut être refusé […] s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique […] ».

Il est possible d’ajouter la gestion des déchets aux règles de salubrité : le terrain doit pouvoir disposer d’un accès suffisant pour assurer la collecte des déchets ménagers.

En marge : la notification pour pièce manquante

Le code de l’urbanisme offre la possibilité à l’administration d’émettre une notification pour pièce manquante ou insuffisante. Cette notification intervient au plus tard à la fin du premier mois qui suit la date du dépôt du dossier en mairie (article R.423-38 du code de l’urbanisme).

Un dossier fait l’objet d’une notification pour pièce manquante dès lors qu’une information ou un plan nécessaire à l’instruction a été omis par le pétitionnaire.

La notification ne doit pas être confondue avec un refus de la demande : elle se limite à identifier les éléments absents du dossier. Elle ne laisse présager en rien de la réponse apportée à la demande.

Recours envers le refus d’une autorisation de construire

Recours gracieux

Le recours gracieux s’effectue par lettre recommandée avec avis de réception auprès de l’autorité administrative ayant délivré le refus dans les 2 mois suivants la notification de l’arrêté .

Recours hiérarchique

Le refus d’une autorisation de construire peut faire l’objet d’un recours hiérarchique à adresser auprès de l’autorité administrative supérieure à celle compétente pour délivrer l’autorisation de construire. L’autorité administrative ayant délivré le refus doit être notifiée de cette requête.

Recours contre le refus de l’Architecte des Bâtiments de France (ABF)

Le recours à l’encontre de l’avis de l’ABF doit être adressé auprès du préfet de région (article L.621-32 du code du patrimoine). La saisine du préfet s’effectue par lettre recommandé avec accusé de réception dans les deux mois qui suit le refus de l’autorisation de construire. Le silence gardé du préfet de région au bout de deux mois à compter de sa saisine vaut admission tacite du recours (article L313-2 du code de l’urbanisme).

Recours contentieux

Le pétitionnaire peut saisir le Tribunal administratif par lettre recommandée avec avis de réception dans un délai de 2 mois à partir de la date de la décision de refus (article R.421-1 du code de justice administrative).

Le recours contentieux s’effectue lorsque le recours gracieux ou hiérarchique est resté sans issue.

Dans les faits …

Sauf lorsque l’illégalité du refus apparait certaine, chose qui n’est pas si évidente, il apparait bien souvent plus judicieux de réviser son projet plutôt qu’entreprendre un recours, dont l’issue est totalement aléatoire et ne garantit pas mécaniquement l’obtention d’un accord.

En effet, les conclusions du Juge administratif peuvent simplement ordonner une nouvelle instruction de la demande (article L.911-2 du code de justice administrative). Il ouvre éventuellement droit à une indemnisation exclusivement lorsque le refus est illégal et s’il existe un réel préjudice.

La consultation d’un avocat apparait indispensable, ne serait-ce que pour estimer la pertinence d’entamer une procédure contentieuse.

Quelques solutions pratiques

La consultation du règlement d’urbanisme et des acteurs locaux est essentielle

Le règlement d’urbanisme est en libre accès en mairie ou parfois sur leur site internet (généralement, dans les rubriques « urbanisme », « démarches » ou « cadre de vie »). Sa consultation apparait essentielle avant d’engager quoi que ce soit dans la mesure où l’accord (comme le refus) est motivé par les dispositions du règlement d’urbanisme.

Il est également conseillé de prendre contact auprès du secrétariat de mairie afin de convenir d’un entretien avec le service en charge de l’instruction de la demande (Direction Départementale des Territoires – DDT, service d’urbanisme). Cet entretien permettra d’identifier et de lever les principaux éléments susceptibles de bloquer le projet de construction avant même de déposer la demande d’autorisation de construire.

En parallèle, il est possible de consulter gratuitement le Conseil d’architecture, d’Urbanisme et de l’Environnement (CAUE) afin d’obtenir des renseignements encore plus précis non seulement sur l’aspect réglementaire, mais aussi sur l’aspect technique des constructions.

Retrouvez l’adresse du CAUE le plus proche en consultant le site internet de la Fédération Nationale des CAUE : FNCAUE

Enfin, en secteur sauvegardé, il est plus que conseillé de contacter le Service Territorial d’Architecture et du Patrimoine (STAP) compétent.

Toutes les adresses peuvent être obtenues directement en mairie.

Consultez cet article pour obtenir encore plus d’informations sur les étapes à respecter afin d’obtenir un permis de construire : Obtenir un permis de construire ou une déclaration préalable

Le dépôt d’un certificat d’urbanisme opérationnel pour se renseigner sur la faisabilité réglementaire des travaux

Le Certificat d’Urbanisme (CU) opérationnel consiste en une demande d’information déposée auprès de la mairie permettant à la fois de se renseigner sur les dispositions et servitudes d’urbanisme, le régime des taxes applicables et également sur la faisabilité réglementaire d’un projet.

Le CU opérationnel permet donc d’obtenir un avis de principe de la part de l’administration sur un projet de construction avant de déposer la demande d’autorisation de construire.

Le délai d’instruction du CU opérationnel est de deux mois.
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Revoir son projet, si c’est possible

Un projet interdit par le règlement d’urbanisme en raison de sa destination (typiquement : bâtiment d’habitation ou extension en secteur agricole) ou au regard d’une servitude d’utilité publique relative à la santé ou à la salubrité ne peut pas être corrigé en principe. Il en est de même pour un projet compris dans un terrain dont les dimensions minimales n’ouvrent pas le droit à la construction.

En revanche, un projet ayant fait l’objet d’un rejet en raison de son implantation, de son aspect extérieur ou encore en raison du plafond de surfaces constructibles (COS/CES/PLD) peut toujours être révisé en tenant compte des éléments ayant entrainé le refus afin de le rendre conforme aux règles d’urbanisme.


Plus d’infos sur ce sujet :

Glossaire des termes de l’urbanisme
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